Доклад председателя Контрольно-счетной палаты Вологодской области Е.Н. Немцовой о результатах рассмотрения проекта закона области «Об областном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов»
Уважаемый Алексей Валерьянович!
Уважаемые участники публичных слушаний!
Контрольно-счетной палатой в соответствии с положениями бюджетного законодательства проведена экспертиза проекта закона области «Об областном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов».
По результатам экспертизы подготовлено заключение на проект закона, которое рассмотрено и утверждено на заседании коллегии 14 ноября текущего года с участием представителей департамента финансов области.
Замечания и предложения Департамента финансов, высказанные при обсуждении проекта заключения, рассмотрены и учтены в окончательной его редакции.
В соответствие с положениями статьи 9 закона области «О бюджетном процессе в Вологодской области» проект областного бюджета сформирован на три года - направлен на решение задач, связанных с обеспечением бюджетной устойчивости, реализацией первоочередных задач в социальной сфере, поддержкой приоритетных отраслей экономики.
К сожалению, при формировании областного бюджета на трехлетний период не удается выполнять показатели, утверждаемые законами области об областном бюджете на плановый период. Законопроектом предлагается утвердить бюджет с дефицитом в сумме 1,2 млрд. рублей, тогда как законом области № 2676-ОЗ основные характеристики областного бюджета на плановый период 2013 года первоначально были утверждены с профицитом в сумме 4,8 млрд. рублей.
Более того, профицитность областного бюджета на 2013 год по предложению Правительства области в июне текущего года была увеличена до уровня 6,0 млрд. рублей.
Тем самым, роль среднесрочного финансового планирования, в части предсказуемости и преемственности бюджетной политики, существенно снижается.
По мнению Контрольно-счетной палаты, в условиях наличия высоких рисков недостаточности бюджетных доходов и, как следствие, изменяемости основных характеристик и показателей областного бюджета планового периода, может быть есть смысл использовать право, предоставленное субъекту Российской Федерации статьей 169 Бюджетного кодекса, об утверждении областного бюджета сроком на один год. Безусловно, для этого должны быть внесены соответствующие изменения в закон области «О бюджетном процессе в Вологодской области».
По данным Департамента экономики области, изложенным в предварительных итогах социально-экономического развития за 8 месяцев 2012 года, Вологодская область вновь столкнулась с угрозой возобновления кризисных явлений. В связи со значительным уровнем интеграции в российское и международное экономическое пространство область не осталась в стороне от влияния негативных изменений на мировых рынках.
Общий объем доходов областного бюджета на 2013 год оценивается в сумме 36,9 млрд. рублей. Доля доходов областного бюджета в валовом региональном продукте снижается с 11,1% в 2013 году до 10,5% в 2015 году.
По сравнению с назначениями текущего года доходы уменьшаются на 4,6 млрд. рублей. В процессе исполнения закона о федеральном бюджете, скорее всего, объем безвозмездных поступлений областному бюджету будет увеличен. Для сравнения, за 9 месяцев текущего года они увеличились с 5,0 до 10,3 млрд. рублей.
Налоговые и неналоговые доходы на 2013 год запланированы в объеме 32,2 млрд. рублей – с увеличением к уровню 2012 года всего на 3,5%. Областной бюджет на 72%, так же как и в текущем году, сформирован за счет поступления налогов на прибыль, на доходы физических лиц и на имущество.
В 2013 – 2015 годах дополнительные доходы областного бюджета в связи с отменой льгот по налогу на имущество организаций предусматриваются в объеме 6,6 млрд. рублей, потери, связанные с изменением бюджетного законодательства по акцизам на нефтепродукты, оцениваются в объеме 1,1 млрд. рублей.
При прогнозировании налога на прибыль Департаментом финансов не учтены прогнозные показатели Департамента экономики по прибыли прибыльных организаций до налогообложения, по предприятиям, входящим в консолидированную группу налогоплательщиков ОАО «Северсталь» (2013 год – 1,7 млрд. рублей, 2014 год – 1,8 млрд. рублей, 2015 год – 1,9 млрд. рублей).
Возможные резервы по налогу на прибыль в 2013-2015 годах от вхождения ОАО «Карельский окатыш» в консолидированную группу налогоплательщиков в расчетах к законопроекту не рассматриваются. По данным из открытых источников налог на прибыль данного предприятия оценивается порядка 2 млрд. рублей.
Контрольно-счетная палата отмечает, что бюджетные задания главных администраторов областного бюджета не учитывают в полном объеме возможности по наполнению доходной базы бюджета.
Оценка расчетных показателей главных администраторов доходов областного бюджета и результаты контрольных мероприятий свидетельствуют об имеющихся резервах по увеличению неналоговых доходов на 2013 год в сумме 276,8 млн. рублей.
Наибольшую сумму 255,0 млн. рублей (92%) составляет возмещение расходов на осуществление мероприятий по укреплению автомобильных дорог регионального и муниципального значения Вологодской области, предусмотренное Соглашением от 28.10.2011 № 99 между Правительством области и ЗАО «Ямалгазинвест», но не запланированное к поступлению Департаментом дорожного хозяйства и транспорта области.
Расходная часть бюджета на 2013 год прогнозируется в объеме 38 млрд. рублей. Доля расходов областного бюджета в валовом региональном продукте снижается с 11,4% в 2013 году до 9,1% в 2015 году.
Уменьшение объемов безвозмездных поступлений из федерального бюджета повлияло на прогнозирование бюджетных назначений 2013 года – по сравнению с показателями текущего года по 9-ти разделам классификации расходов они уменьшаются на 7,4 млрд. рублей.
По разделу «Здравоохранение» прогнозируется уменьшение на 4,4 млрд. рублей (42%), в основном, по причине перехода на одноканальное финансирование за счет средств обязательного медицинского страхования.
В 2013 году и плановом периоде 2014 и 2015 годов сохраняется социальная направленность бюджета, что соответствует основным задачам бюджетной политики на трехлетний период. Доля социальных расходов в общем объеме расходов в 2013 году будет составлять 64,7%, при формировании областного бюджета на 2012 год этот показатель предусматривался на уровне 67,5%.
Особенностью проекта областного бюджета является наличие 6 государственных программ, которые повлияли на увеличение доли программных расходов с 16,9% в 2012 году до 38% в 2013 году в общем объеме расходов областного бюджета. В тоже время в течение трехлетнего периода доля программного финансирования будет снижаться и в 2015 году составит 24,8%.
Проектируемые на 2013 год бюджетные ассигнования по подразделу «Дорожное хозяйство (дорожные фонды)» в сумме 4,5 млрд. рублей на 5% ниже уровня 2012 года.
При росте на 45% общего объема бюджетных ассигнований на реализацию в 2013 году мероприятий долгосрочной целевой программы «Развитие и совершенствование сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Вологодской области на период 2009-2014 годов» требует обоснования сокращение в 9 раз по сравнению с 2012 годом расходов на ремонт автодорог общего пользования регионального или межмуниципального значения и сооружений на них в рамках вышеназванной программы.
Проектом бюджета не предусмотрены средства на увеличение заработной платы педагогических работников с целью ее доведения до средней заработной платы в Вологодской области и средства на повышение заработной платы работникам учреждений культуры во исполнение Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».
Статьи раздела «Социальная политика» являются приоритетными расходами областного бюджета. Основными факторами, влияющими на расходы по социальной политике, по-прежнему, являются численность категорий граждан, получающих меры социальной поддержки, и доходы областного бюджета, влияющие на объем дополнительных мер социальной поддержки.
Прогнозируемые объемы дотаций с учетом передачи дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц должны обеспечить минимальные расходные потребности по вопросам местного значения муниципальных образований области.
Объем предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности еще больше сместится в сторону поселений области по сравнению с предыдущим прогнозируемым периодом.
С учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и сбалансированности в 2013 году полностью бездотационными будут 14 муниципальных районов (г. Вологда, г. Череповец, Бабаевский, Белозерский, Вологодский, Кадуйский, Шекснинский, Череповецкий, Сокольский и другие муниципальные районы) и 27 сельских и городских поселений области (г. Сокол, г. В-Устюг, Нюксенское, Шекснинское и другие поселения).
В области межбюджетных отношений продолжится работа по достижению оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для экономического роста, увеличения налогового потенциала муниципальных образований области и снижению уровня их дотационности.
Областной бюджет в 2013 году прогнозируется, как сказано выше, с дефицитом в объеме 1,2 млрд. рублей, а в плановом периоде 2014 и 2015 годов вновь с профицитом 3,2 и 5,7 млрд. рублей соответственно.
В 2013 году 84% объема привлеченных средств в виде банковских кредитов предусматривается направить на погашение долговых обязательств, возникших в предыдущие годы.
В источниках финансирования дефицита областного бюджета не прогнозируется получение бюджетных кредитов с размером процентной ставки ниже ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, но и возможность замены коммерческих кредитов бюджетными в процессе исполнения бюджета не исключается.
В 2013 году предусматриваются поступления средств в сумме 54 млн. рублей от продажи пакетов акций 4-х предприятий (ОАО «Вологодский текстиль», ОАО «Птицефабрика Ермаково», ОАО «Сокольский ДОК», ОАО «Агентство ипотечного жилищного кредитования») и в 2015 году в сумме 51 млн. рублей от продажи пакетов акций и доли 3-х предприятий (ОАО «Вологдаоблгаз», ОАО «Тотемская ЭТС», ООО «Вологодский центр птицеводства»).
Поступление средств от продажи акций ОАО «Вологодский текстиль» номинальной стоимостью 1056 млн. рублей, включенных в прогнозный план приватизации имущества области на 2013 год, Департаментом имущественных отношений не планируется. Аналогичное положение дел с прогнозированием поступления средств от продажи доли ООО «Вологодский центр птицеводства» номинальной стоимостью 400 млн. рублей в 2015 году.
По мнению Контрольно-счетной палаты оценка поступлений в областной бюджет от приватизации пакетов акций (долей) требует уточнения, так как включает всего 5% от их номинальной стоимости в 2013 году и 13% от их номинальной стоимости в 2015 году.
Проектом закона области не предусматривается возврат бюджетных кредитов, предоставленных юридическим лицам на закупку зерна и продуктов его переработки, являющихся источником финансирования дефицита и влияющим на его снижение.
Просроченная задолженность по возврату указанных бюджетных кредитов в текущем году снижается низкими темпами и на 01.11.2012 года составляет 144,9 млн. рублей.
Ожидаемая величина государственного внутреннего долга области на 1 января 2014 года составит 28,0 млрд. рублей. Объем государственного долга области не превышает предельных значений, установленных статьей 107 Бюджетного кодекса, но по-прежнему имеет критический уровень – 88,4% к общему объему доходов областного бюджета без учета объема безвозмездных поступлений.
При формировании и исполнении областного бюджета не удается выполнить главную задачу долговой политики по сдерживанию дальнейшего роста государственного долга области, в результате показатели планового периода в следующем бюджетном цикле корректируются в сторону увеличения.
Расходы на обслуживание государственного долга вырастут с 1,2 млрд. рублей в 2012 году до 2,1 млрд. рублей в 2013 году и превысят общий объем бюджетных ассигнований, направляемых в 2013 году на правоохранительную деятельность, жилищно-коммунальное хозяйство, культуру и кинематографию, физическую культуру и спорт.
Предоставление государственных областных гарантий в 2013 – 2015 годах проектом закона области не предусматривается, в тоже время, в процессе исполнения областного бюджета возможность их выдачи на платной основе не исключается.
По 33 государственным областным гарантиям, предоставленным от имени Вологодской области до 2013 года, в трехлетнем периоде прогнозируется их исполнение по возможным гарантийным случаям в объеме 330 млн. рублей.
В связи с увеличением объема бюджетных ассигнований на возможное исполнение отдельных государственных областных гарантий риски по их исполнению возрастают.
В заключение хочу сказать, что, несмотря на установленные недостатки и несоответствия, областной бюджет на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов сбалансирован и в целом соответствует положениям бюджетного законодательства.
Благодарю за внимание.
